Autora: Geneviève Lessard[*]
Foto: CIDH. CC (http://bit.ly/2bdf1d0)
Hace unos años empecé mis investigaciones de ciencias políticas con un interrogante sobre el aporte del Sistema Interamericano de Protección a los Derechos Humanos (SIDH) a la democracia en la región. Cuando presenté mi programa investigativo, un colega me preguntó: “¿Usted no teme que antes de haber podido alcanzar el mínimo resultado, haya desaparecido el objeto de su investigación?” A lo que otro compañero agregó: “¿Cuál objeto? ¿Los órganos interamericanos de protección, o la democracia?”. En ese momento, todos nos pusimos a reír. Pensándolo en retrospectiva, esos comentarios ya no me parecen tan cómicos; de hecho, me temo que, lamentablemente, hayan sido más bien premonitorios.
El Sistema en peligro
El peligro que hoy en día corren las instancias interamericanas de protección de derechos humanos es real. El 17 de marzo pasado la Corte Interamericana urgió a que el Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos (OEA) resolviera la situación de “imperiosa necesidad de financiamiento” en la que se encuentra “el Tribunal internacional con menos recursos en el mundo”[1]. Más recientemente, fue la Comisión quien dio la alerta, con palabras más alarmantes aun: de no llegar a tiempo los fondos necesarios, la Comisión quedaría sin posibilidad de prolongar los contratos laborales del 40% de su personal[2], pasando así de 78 a 48 el número de profesionales de los que dispone para tratar las más de 6.000 denuncias presentadas a su consideración. También la Comisión se vio obligada a suspender, para lo que resta del año, actividades tan trascendentales como sus visitas in situ, y hasta sesiones de audiencias. En otras palabras, los órganos regionales de protección, y particularmente la Comisión, están a punto de quedar en la clara incapacidad de llevar plenamente a cabo el mandato para el cual fueron creados.
Esta carencia financiera de los órganos interamericanos de protección no es una novedad. Como lo observa la Comisión, los Estados de la región han dedicado a las instancias interamericanas de protección tan solo el 9% del fondo regular de la OEA; un esfuerzo que se compara muy negativamente con él que hacen Estados europeos para su propio sistema, el cual se beneficia del 42% del presupuesto global del Consejo de Europa[3]. Son precisamente los países de esa región los que han compensado la apatía de los Estados de las Américas, al financiar, año tras año, más de la mitad de las actividades de la Comisión y la Corte interamericanas. Mas con la crisis de los migrantes que tan duramente afecta al viejo continente, las prioridades han tenido que cambiar, dejando al Sistema Interamericano sin el apoyo que lo ha venido sosteniendo. Esta vez, el problema es de tal magnitud que podría conllevar consecuencias durables, y quizás hasta fatales.
Las presiones sobre el Sistema Interamericano son tan fuertes que aunque la Comisión acaba de hacer concesiones notables para los Estados miembros, eso no bastó para que terminarán de ahogarla dejándola sin fondos. Cabe recordar que a principios de los años 2010, varios países, cada cual por razones distintas[4] pero todos arguyendo la politización del Sistema[5], habían emprendido ataques frontales contra el SIDH. Estas críticas condujeron al mal llamado proceso de “fortalecimiento” del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, un espacio de discusión política, en el seno de la OEA, centrado principalmente sobre el porvenir la Comisión. En respuesta, esta última ha tenido que iniciar una reforma reglamentaria que, si bien hubiera podido tener resultados más dramáticos, ha afectado el rol del órgano[6]. Por su parte, la Corte ha quedado a salvo —hasta el momento—, pero organizaciones usuarias del Sistema temen que, ante tanta adversidad, se produzca en el seno del Tribunal un efecto de auto-inhibición[7].
Aun así, y habiendo hecho los “ajustes” solicitados por los Estados, parece que la Comisión todavía no ha pisado tierra firme. De cara a la Asamblea General de la OEA, que tuvo lugar en Santo Domingo (República Dominicana) del 13 a 15 de junio pasado, todos pidieron que los Estados honren sus responsabilidades frente a la crisis del sistema regional de derechos humanos. Dicho apoyo debía tener la forma de un fondo fijo, suficiente, y proveniente directamente del presupuesto general de la OEA para evitar la inseguridad y el desgaste de energía que implican las donaciones voluntarias para los órganos de protección. Este respaldo concreto de los Estados —y no solamente retórico—, lo pidieron las organizaciones usuarias[8], lo pidió la comunidad internacional (incluyendo a altas autoridades de la ONU)[9], lo pidió incluso el Secretario General de la misma OEA. Todos lo pidieron, pero en vano. La Asamblea General se concluyó el 15 de junio pasado —al culminar discusiones de las que, dicho de paso, habían sido excluidas las organizaciones de la sociedad civil— sin ningún compromiso firme al respecto.
Cabe preguntarse entonces: ¿Qué habrán hecho los órganos del SIDH para que los Estados los confronten de manera tan dura, para después dejarlos en semejante estado de desolación? ¿Será que, con la llegada de los regímenes democráticos en la región, ya no los necesitamos? ¿Será simplemente que ya son “insalvables” estas instancias, como lo sostienen algunos países? ¿Será que realmente han hecho algo tan malo?… ¿Y no podría ser que, justamente, hayan hecho algo bien?
Una aclaración, desde una perspectiva canadiense
Antes de entrar a explorar estas preguntas, quisiera hacer una aclaración. Yo soy de Canadá, un país que ni siquiera ha ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Así las cosas, los casos canadienses no pueden llegar a la Corte Interamericana, y la Comisión tiene, acerca de nuestro país, un poder bastante reducido. Entonces, ¿por qué me importa lo que pasa con la Comisión y la Corte interamericanas? Precisamente porque aquí también las necesitaríamos, a pesar de ser, según dicen, un país rico, institucionalmente desarrollado y formalmente democrático.
Pongamos tan solo un ejemplo: hace unos meses, los medios de comunicación sacaron a la luz pública esta triste información: en varias localidades del país, los cuerpos policiales han agredido verbal, física y sexualmente a mujeres indígenas en situación de indefensión[10]. Estos hechos no son casos aislados; lo más probable es que sean apenas la punta del iceberg. También han recordado las organizaciones indígenas, con despliegue de marchas y de huelgas de hambre —por si se nos ocurría hacerles caso—, que a lo largo de los últimos 30 años han sido asesinadas o desaparecidas 1.186 de mujeres indígenas, bajo la indiferencia total de las autoridades públicas, y la ignorancia de la población. Insisto: esta situación no es de hace siglos atrás, es de hoy.
De ello, surgen las siguientes preguntas: ¿Qué podría incentivar la conducción de investigaciones judiciales completas sobre estos hechos vergonzosos, para que se revele toda la verdad sobre lo que ha pasado, cómo ha pasado y por qué ha pasado? ¿Qué responsabilidad tienen las autoridades, sea directa o indirectamente, en la perpetuación del problema? ¿Por qué sobre estos hechos los ciudadanos canadienses, quienes tanto hemos interiorizado el racismo y banalizado la exclusión, apenas nos damos por enterados? ¿Qué pueden hacer las mismas comunidades indígenas, que sufren una permanente crisis social y violaciones constantes a sus derechos sociales, económicos y culturales? ¿Qué contribución pueden aportar las poquitas organizaciones de la sociedad civil que sobrevivieron a esos diez años de gobierno conservador? Claro está, voces de indignación sí las hay, incluso desde los partidos políticos. Pero siguen relativamente escasas. Por fortuna, el gobierno recién elegido anunció la puesta en marcha de una comisión nacional de investigación, lo cual constituye un gesto esperanzador. Pero aún están por verse los parámetros de esta iniciativa, la seriedad con la que se manejará y los resultados concretos que logrará arrojar.
Si Canadá fuera miembro pleno del SIDH, la Comisión tendría todas las herramientas necesarias para llevar a cabo su trabajo y, en caso de resistirse el Estado a ejecutar sus recomendaciones, podría someter casos a la Corte. Esta última, en su calidad de órgano plenamente jurisdiccional, podría forzar al Estado —pues de eso se trata— a que garantice efectivamente los derechos de los pueblos indígenas, porque sus decisiones son obligatorias e inapelables. Sin esa presión de los órganos interamericanos de protección, las voces que reclaman justicia se harán cada vez más tenues y, con ellas, también las posibilidades de que conozcamos la verdad. Y sin la verdad, serán muy pocas las probabilidades de que alcancemos pleno entendimiento del fenómeno, que debatamos de fondo el problema, que se sancione a los responsables, que encontremos soluciones y que las implementemos. Nuestra vida “democrática” seguirá desarrollándose a exclusión (y expensa) de un sector clave de nuestra población, y las indígenas seguirán viviendo con probabilidades 4 veces más altas que las mujeres no indígenas de ser violentadas[11].
Ser miembro de pleno derecho de un sistema regional de protección de los derechos humanos significa, para cualquier país, prestarse a la posibilidad de que se le exijan cambios; no cambios superficiales, sino fundamentales. Se trata de alentar una democracia que no solamente implique rectitud institucional, sino una marcha verdadera hacia la igualdad de garantías, el debate público a profundidad y la inclusión. Mi intuición es que el motivo por el que Canadá se rehúsa a formar parte integrante del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, corresponde exactamente a la razón por la que los Estados americanos hoy están debilitando a sus instituciones, sea con ataques abiertos, sea por simple descuido.
Un enfoque preventivo: la lucha contra las estructuras de impunidad como foco de atención
Son miles las víctimas a las que estas dos instancias regionales han salvado la vida (por medio de las medidas cautelares y provisionales), o permitido acceder a la verdad, a la justicia y a la reparación (por medio de decisiones en los distintos casos). Pero más allá de ello, la Comisión y la Corte siempre han hecho un esfuerzo especial por entender y exponer las raíces de las violaciones y, sobre todo, por encontrar la manera de garantizar su no repetición. Son los esquemas profundos y estructurales de impunidad que han sido el caballo de batalla de los órganos. En este sentido, el esclarecimiento de toda la verdad (es decir, la conducción de verdaderas investigaciones), la realización de la justicia (el pleno funcionamiento del procedimiento judicial y la debida ejecución de las sanciones emitidas) y la reparación (incluyendo la plena restauración de las garantías) han sido claves para los órganos interamericanos. Y para estos últimos, estos derechos no son exclusivos de las víctimas. También son derechos de la “sociedad como un todo”[12]. Eso es parte de lo que se ha designado como el enfoque preventivo del Sistema Interamericano de Derechos Humanos; un enfoque que permite actuar sobre los esquemas de violación, y no exclusivamente sobre los hechos relativos a un caso particular.
Bien lo saben las organizaciones de defensa de los derechos humanos, entre ellas las colombianas, quienes en medio de muchísima adversidad, han tenido el valor de representar a las víctimas ante las instancias del SIDH y, sobre todo, de caracterizar las problemáticas fundamentales que posibilitan las violaciones, o incluso las generan. Sesión tras sesión, la Comisión ha escuchado audiencias temáticas o de situación general[13], las cuales le han permitido llegar a una comprensión profunda de los problemas que se presentan en la región (desapariciones forzadas, justicia militar, seguridad, acceso a la justicia, situación de los defensores, etc.). También ha examinado casos particulares (siempre con miras a situarlos dentro del contexto general al que pertenecen) que, en caso de no poder ser resueltos, han sido elevados ante la Corte.
Al examinar dichos casos, la Corte, a su vez, ha manifestado una sensibilidad excepcional por el contexto histórico, socio-político e institucional en el cual tienen lugar las violaciones. Esta ha sido su metodología para determinar la medida en la que el Estado ha asumido la responsabilidad que le incumbe: la de utilizar todos los medios a su alcance para asegurar la plena garantía de todos los derechos humanos, para todos. Es también en base a este examen que la Corte ordena medidas de reparación que tienen como propósito no solamente el pago de indemnizaciones, sino también garantías de no repetición. Dichas medidas incluyen obligaciones tales como el reconocimiento público de responsabilidad estatal en los hechos violatorios, la instalación de símbolos colectivos tendientes a la dignificación de las víctimas, la puesta en marcha de programas de capacitación para cambiar la actuación de agentes de las autoridades públicas, y otras más, entre las cuales, sin duda, la más fundamental consiste, nuevamente, en la obligación de investigar a fondo los hechos y de sancionar a los responsables, considerada como la única vía para que se supere el carácter crónico de las violaciones.
En el caso de Colombia, no ha sido poca la contribución del Sistema Interamericano, bien sea por la protección urgente que proporcionó a personas y comunidades en situación de riesgo, o por la importante jurisprudencia que permeó el trabajo de las altas cortes nacionales y de la administración pública. En una época en la que la comunidad internacional seguía desconociendo la situación, la Comisión produjo informes de país que han sido determinantes para revelar las atrocidades perpetradas en el marco del conflicto armado[14], incluyendo el impacto diferenciado de este último sobre sectores específicos de la sociedad[15]. Hoy en día, sigue analizando problemáticas claves: búsqueda de desaparecidos (excavaciones en La Escombrera), situación de defensores que trabajan por la restitución de tierras, reformas legales sobre fuerzas de seguridad, justicia penal militar, discriminación contra la población afrodescendiente, políticas y legislación en materia de reparaciones, participación de las mujeres o situación de los pueblos indígenas en el contexto del proceso de paz, para mencionar solamente algunos. También lleva a cabo todo el trabajo de preparación de casos paradigmáticos para presentación ante la Corte.
Esta última, por su parte, ha abordado algunas cuestiones como por ejemplo el tema de los “falsos positivos”, tiempo antes de que fueran sometidas al debate público[16]. La Corte también especificó el alcance sobre la responsabilidad internacional del Estado en el paramilitarismo en una época en la que el gobierno procedía a desmovilizar los grupos de autodefensas. Además los casos ante este organismo permitieron visibilizar cómo la violencia de los actores armados ilegales, cometida con la colaboración y consentimiento de las autoridades, estaba destinada no solamente al control social de comunidades civiles y a la usurpación territorial, sino también al silenciamiento de toda crítica u oposición social[17], y hasta a la obstrucción del buen funcionamiento de las instituciones de la democracia formal: el poder judicial, con casos como la Masacre de La Rochela (2007); y el legislativo, con el caso del asesinato del Senador Manuel Cepeda Vargas. En este preciso momento se le está solicitando a la Corte que examine la eficacia real de la Ley de Justicia y Paz, a la luz de los estándares interamericanos de verdad, justicia y reparación[18].
A lo largo de su actuar, los órganos interamericanos han insistido siempre en lo mismo: investigaciones serias, incluso cuando lo que está en juego son los patrones de hostigamiento sistemático hacia actores o sectores específicos o, crucialmente, las formas en las que las instituciones estatales han contribuido o permitido las violaciones; justicia, pues la impunidad es lo que impide las transformaciones verdaderas; reparación, para las víctimas, pero también exigiendo el restablecimiento de garantías plenas, efectivas (no meramente formales) y para todos. Esa es la contribución de la Comisión y la Corte interamericanas a la democracia en la región: una forma de vigilancia internacional que no admite que la vida social se desarrolle a exclusión de unos cuantos del debate público y del control de las decisiones políticas. A mi parecer, ello tiene todo que ver con las dificultades que los Estados de la región le están imponiendo al Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos.
La Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos, con su enfoque garantista y preventivo, han intentado actuar sobre las estructuras globales en los países bajo su jurisdicción. Han considerado los casos como unas oportunidades para examinar cuestiones de orden más general, que tienen que ver con la manera en la que se ejerce el poder. A mi parecer, esto es, más allá de lo que puedan obtener las víctimas de manera individual – o, incluso, colectiva –, lo que les molesta a los Estados.
En la actualidad, Colombia está viviendo un momento clave de su historia. La coyuntura es esperanzadora, pero los retos son innegables. En medio del esfuerzo nacional para reparar a las víctimas y marchar hacia la paz, “se sigue estigmatizando, persiguiendo y asesinando a líderes sociales, defensores de derechos humanos, reclamantes de tierras, campesinos y dirigentes étnicos en el país”[19]. La superación de la impunidad y el reconocimiento de los ciudadanos como verdaderos sujetos colectivos sociales y políticos, que son desafíos interdependientes, se tornan urgentes. En este contexto, el debilitamiento del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos constituiría una muy mala noticia.
[*] Candidata a Doctorado de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad de Ottawa, Canadá. De 2000 a 2010, Geneviève trabajó como agente de programa con Derechos y Democracia, una institución parlamentaria canadiense con mandato de promover los derechos y la democracia internacionalmente. En este contexto empezó su colaboración con el IPC. Hoy es socia de la Organización.
[1] Comunicado de prensa Corte IDH « Corte dio a conocer grave situación presupuestaria ante Consejo Permanente de la OEA”, 17 de marzo de 2016. En línea : http://www.corteidh.or.cr/docs/comunicados/cp_06_16.pdf
[2] Comunicado de Prensa CIDH, “Grave crisis financiera de la CIDH lleva a suspensión de audiencias e inminente pérdida de casi la mitad de su personal”, 23 de mayo de 2016. En línea : http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/069.asp
[3] Id.
[4] Por ejemplo, Brasil manifestó su descontento por una medida cautelar de la CIDH en la que se solicitaba al Estado la suspensión del proceso de licencia de la planta hidroeléctrica Belo Monte hasta que se respetaran los derechos a la consulta previa, a la vida y a la salud de los pueblos indígenas afectados por el proyecto. El gobierno de Ecuador se molestó por las denuncias de la Relatoría Especial de la CIDH sobre libertad de expresión. Venezuela ha tenido relaciones de animosidad con la Comisión desde principios de los años 2000, y después también con la Corte. Perú se molestó por unos casos que se elevaron a la Corte. Argentina, Bolivia, Nicaragua y otros países denunciaron un trato diferenciado para los países de Norteamérica, etc. En este complejo panorama, Colombia ha aparentado ser un país neutral, proclive a facilitar discusiones constructivas sobre el porvenir del Sistema. Sin embargo, más allá de las apariencias, Colombia ha trabajado discretamente por sus propios intereses, los cuales no siempre han correspondido, ni mucho menos, con el objetivo de fortalecer el buen funcionamiento de la Comisión y de la Corte. Sobre este asunto, ver Sandra Borda Guzmán y Nelson Camilo Sánchez (2014), “La administración Santos y el proceso de reforma del Sistema Interamericano de Derechos Humanos: de la negación y las concesiones tácticas al estatus prescriptivo”, Paper presentado a la conferencia FLACSO-ISA, Buenos Aires (julio de 2014).
[5] Típicamente, los países del ALBA han reprochado a los órganos interamericanos de derechos humanos de ser bajo control norteamericano y, por consiguiente, de examinar con más severidad las violaciones cometidas en países de izquierda. Varios trabajos han demostrado que estas acusaciones no superan la prueba de la realidad empírica, ya que la gran mayoría de las medidas y de los casos han sido decididos en contra de países aliados a Estados Unidos, o de este país mismo (por ejemplo, las medidas urgentes para impedir ejecución de pena de muerte). Otros países, en cambio, acusan a la Comisión – aunque de manera menos abierta – de tener una inclinación más de izquierda, o simplemente de ser “politizada”.
[6] Dentro del contexto de adversidad previamente descrito, la Comisión fue muy proactiva y, con tal de evitar la serie de medidas debilitantes propuestas por algunos Estados, inició una reforma reglamentaria de manera autónoma. De manera general, los cambios tienden a esclarecer criterios y a tecnificar procedimientos en materias de medidas cautelares, sistema de petición y preparación del informe anual. Oficialmente, estos esfuerzos tienen como propósitos una mayor transparencia y más “seguridad jurídica”. Sin embargo, la reforma también podría implicar una mayor dificultad de acceso al sistema para las víctimas, quienes no siempre cuentan con las herramientas técnico-legales necesarias para enfrentar este nuevo panorama institucional. El futuro dirá qué tan “buena” o “mala”, y para quienes, habrá sido la reforma. Lo cierto es que todo este proceso ha sido muy desgastante para la Comisión.
[7] Viviana Krsticevic y Alejandra Vicente (2014), “¿Qué hace falta para fortalecer el Sistema interamericano de derechos humanos”, in Fortalecer o no Fortalecer. Seis Versiones del Proceso, Aportes DPLF, Vol. 19, No. 7 (abril), p. 36.
[8] Ver Carta de la Coalición de organizaciones por los derechos humanos en las Américas, 25 de mayo de 2016 : https://www.fidh.org/es/region/americas/carta-de-la-coalicion-de-organizaciones-por-los-derechos-humanos-en
[9] Aristegui CNN Noticias, La ONU, Consternada por crisis financiera, 21 de junio de 2016. En línea : http://aristeguinoticias.com/2705/mundo/la-onu-consternada-por-crisis-financiera-de-la-cidh/
[10] Ici Radio-Canada (Info), « Après Val-d’Or, d’autres femmes autochtones brisent le silence », 31 mars 2016 :http://ici.radio-canada.ca/nouvelles/societe/2016/03/31/001-femmes-autochones-abus-policiers.shtml
[11] Femmes autochtones du Québec (sf), « La violence contre les femmes autochtones » (Fiche) : https://www.nwac.ca/wp-content/uploads/2015/06/Fact-Sheet-Violence-Against-Aboriginal-Women-FR.pdf
[12] A insistencia de la Comisión, la Corte IDH ha emitido, en varias de sus sentencias, medidas de reparación que no se destinan solamente a las víctimas, sino también a “la sociedad como un todo”. Ver al respecto Judith Schonsteiner (2011), “Dissuasive Measures and the ‘Society as a Whole’: A working theory of reparations in the Inter-American Court of Human Rights”, American University International Law Review. No. 23, Vol. 127, pp. 141-143.
[13] En las audiencias temáticas, organizaciones de la sociedad civil y gobiernos debaten un “problema general de derechos humanos” presente en uno o varios países (por ejemplo, derechos humanos y explotación minera); en las audiencias de situación general, se debaten los principales problemas de derechos humanos en un solo país.
[14] La CIDH sacó informes de país sobre Colombia en los años 1981, 1993 y 1999.
[15] Informe CIDH (2006), “Las mujeres frente a la violencia y la discriminación derivadas del conflicto armado en Colombia”. En ligne: http://www.cidh.org/countryrep/colombiamujeres06sp/informe%20mujeres%20colombia%202006%20espanol.pdf.
[16] Caso Masacre de Las Palmeras vs. Colombia (2001).
[17] El caso Jesús María Valle Jaramillo vs. Colombia (2008) ilustra violencia dirigida hacia un defensor de derechos humanos, el caso Vélez Restrepo vs. Colombia (2012) ilustra violencia hacia un periodista, el caso Yarce y otros vs. Colombia (pendiente) ilustra violencia hacia asociaciones de mujeres en la Comuna 13 de Medellín.
[18] Caso Vereda La Esperanza vs. Colombia (pendiente).
[19] Diego Herrera Duque (2016), « Ires y venires, a un año más de la Ley de víctimas”, Agencia de prensa del IPC (17 de junio). En línea: http://www.ipc.org.co/agenciadeprensa/index.php/2016/06/17/ires-y-venires-a-un-ano-mas-de-la-ley-de-victimas/.
