Introducción

En el acápite anterior, en su artículo “Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral (RRI). ¿Cómo esta Antioquia para implementar el primer punto uno del Acuerdo de Paz?”, Carlos Montoya nos presenta el panorama con el que inicia la implementación en Antioquia del primer acuerdo alcanzado en La Habana, especialmente en los aspectos que tienen que ver con la implementación del fondo de tierras, las problemáticas y retos asociadas a la formalización de la tierra para campesinos y las preguntas que surgen respecto del catastro multipropósito.

En este análisis nos concentraremos en el tema de la restitución de tierras, sus problemáticas, sus retos; y abordaremos rápidamente el estado de la legislación acordada en algunos de los puntos que tocan con la implementación de la RRI.

Este artículo hace parte del boletín Paz para el Cambio 

Hacia una Reforma Rural Integral (RRI): restituir la tierra a los campesinos

Sobre la base de que la tierra está al centro del conflicto, el primer punto de la agenda de las negociaciones entre el Estado Colombiano y las FARC dejó claro y acordado como transformar, en parte, la realidad de la concentración de la tierra, y planteó los retos de una Reforma Rural Integral (RRI) en la que las familias campesinas y las comunidades étnicas accedan a su derecho a la tierra.

El acuerdo firmado el 24 de noviembre de 2016 entre el gobierno colombiano y las FARC, afirma que “una verdadera transformación estructural del campo requiere adoptar medidas para promover el uso adecuado de la tierra de acuerdo con su vocación y estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de la misma…”. En el componente de restitución -numeral 1.1.7.-, anota que “el Gobierno Nacional y las FARC-EP comparten el propósito de que se reviertan los efectos del conflicto;  de  que se restituya a las víctimas del despojo y del desplazamiento forzado sus derechos sobre la tierra, y de que se produzca el retorno voluntario de mujeres y hombres en situación de desplazamiento. Para ello, se pondrán en marcha las medidas acordadas en el punto 5 sobre el tema de víctimas” [1].

Restituir a los campesinos despojados y ordenar la propiedad rural, son condiciones para la reforma rural integral. La poca tierra que queda por adjudicar debe ser para los campesinos y no para los concentradores y despojadores de predios. Es un imperativo moral y ético.

Es clave allí el tema de restitución de tierras, pues más de 7 millones de campesinos y campesinas han sido desplazados de sus territorios y muchos de ellos despojados de sus predios. Estos —las campesinas y campesinos desplazados—, corresponden al 88% del total de víctimas registradas a mayo de 2017 por la Unidad Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. De 8’115.153 víctimas, 7’175.181 corresponden a desplazamiento forzado[2]. De las víctimas de desplazamiento forzado 1’614.058, corresponden a la territorialidad de Antioquia y Urabá.

Antioquia es el departamento que tiene el GINI más alto de concentración de la tierra y una de las mayores cifras de desplazamiento forzado. Es por ello que también alberga el 22% de todas las solicitudes de restitución del país.

Atlas distribución propiedad rural
Fuente: Atlas de la Distribución de la propiedad rural en Colombia

Considerando esto, las preguntas son: ¿Cómo está el departamento de Antioquia para concretar la agenda de tierras? ¿Cuáles son los principales problemas y cuáles los retos?

1. La restitución de tierras: lentitud, negación y falta de protección a los campesinos

Teniendo en cuenta que el punto 5 del Acuerdo de Paz, y en general todo el acuerdo, tienen en el centro a las víctimas, para el Gobierno Nacional y las FARC-EP, los retos del Acuerdo deberán constituirse en un acelerador de este compromiso ya explícito en la Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.

¿Pero qué está ocurriendo con su implementación? En el siguiente esquema presentado por la URT, se observa parte del estado de la cuestión a mayo de 2017:

Fuente: Unidad de restitución de tierras, mayo de 2017. Disponible en: https://www.restituciondetierras.gov.co/estadisticas-de-restitucion-de-tierras
Fuente: Unidad de restitución de tierras, mayo de 2017. Disponible en: https://www.restituciondetierras.gov.co/estadisticas-de-restitucion-de-tierras

La URT ha inscrito, a mayo de 2017, 102.292 solicitudes de restitución. De estas han pasado a trámite administrativo 43.906 solicitudes; las que pasan a trámite administrativo pueden ser inscritas o negadas. Según el reporte después del trámite de fondo 25.442 solicitudes fueron negadas; esto nos da un porcentaje de negaciones, con respecto a las que pasaron el trámite administrativo de 58%. Y se inscribieron 18.464. Las que quedan inscritas son las que tienen condiciones de pasar a los jueces y, una vez se dé un fallo por parte del juez, tener una sentencia.

El resultado al final del proceso a mayo de 2017, a nivel nacional, deja 5.096 solicitudes resueltas en sentencias, que han favorecido a 27.624 reclamantes, a los que en total se les han restituido 202.383 hectáreas de tierra.

 

2. ¿Cómo va la restitución de tierras en Antioquia?

El gobierno de Santos en el plan 2015 no priorizó a Antioquia para la restitución de tierras, sabiendo que es el departamento de mayor despojo. A pesar de que a ciencia cierta no conocemos hoy el número de hectáreas solicitadas por los reclamantes de tierra, la información que el IPC reportó en trabajos de investigación en los años 2012 y 2015, dan cuenta de la mínima línea de base de la que se debe partir para preguntarse ¿qué tanto a avanzado el proceso de restitución de tierras en el departamento? Y, por tanto, la magnitud de los retos al respecto.

La magnitud del despojo en Antioquia

De los 66 municipios priorizados para procesos de restitución de tierras en Antioquia, se cuantificó para 2011, con base en información del Incoder, 651.482 hectáreas despojadas o abandonadas. De esas correspondían 98.292 hectáreas[3] a Urabá; pero se puede inferir que la magnitud es mayor, pues para el 2014 la Comisión de Seguimiento y Monitoreo al Cumplimiento de la Ley 1448 (CSML) ha identificado que solo en los municipios del “eje bananero se reportaron 8.110 predios abandonados con un total de 160.166 hectáreas, de las cuales 87.741 le corresponden al municipio de Turbo, 33.671 al municipio de Mutatá, 22.487 al municipio de Apartadó, 10.753 al municipio de Chigorodó y 5.514 al municipio de Carepa” [4] (Comisión de Seguimiento y Monitoreo al Cumplimiento de la Ley 1448 de 2011. “Primer informe al Congreso de la Republica”, 2014, p. 364).

 A pesar de esta realidad, con contadas excepciones, los despojadores, muchos de ellos empresarios apoyados por el Estado o que han obrado en alianza con paramilitares, impiden procesos de restitución, especialmente en el Urabá antioqueño. El resultado ha sido:

  1. El asesinato y la estigmatización de las organizaciones, líderes y campesinos reclamantes de tierras.

2. Apenas algo más de 5 mil hectáreas restituidas sin que en muchas de ellas todavía los campesinos hayan podido acceder al disfrute del bien.

3. Ante la falta de acompañamiento del Estado y el déficit de restitución, los campesinos han intentado acceder a su derecho a la tierra sin acompañamiento institucional.

De acuerdo con la información de la URT, obtenida a diciembre de 2016, así está el mapa de la restitución en Antioquia:

Dinamicas Restitucion

En Antioquia se han presentado 18.513 solicitudes de restitución de tierras. De esas han pasado a trámite administrativo 5.120[5], siendo negadas 1.764 (34%)[6].

Fuente: elaborado por Carlos Montoya con base en información de la URT. Respuesta a derecho de petición de la Unidad de Restitución de Tierras DTAM1 - 201700473. Marzo 10 de 2017.
Fuente: elaborado por Carlos Montoya con base en información de la URT. Respuesta a derecho de petición de la Unidad de Restitución de Tierras DTAM1 – 201700473. Marzo 10 de 2017.

Es bueno preguntarse por las razones en las decisiones de los jueces al negar una restitución, pues en algunos casos, como ocurre en predios de Guacamayas en Urabá, están en estudio revisiones que han solicitado los reclamantes.

Cuando el indicador se mira por subregiones con respecto al total departamental, encontramos que porcentualmente Urabá, Nordeste, Suroeste y Bajo Cauca son los que mayor porcentaje de solicitudes negadas muestran, con respecto al número de solicitudes.

Urabá:

De 18.513 solicitudes en Antioquia, el 33% del total (6.045) están en Urabá. Allí se encuentran negadas 825 solicitudes que corresponden a un 47% del total de las solicitudes negadas en el departamento.

Turbo es un municipio significativo en esta subregión, con 2.534 solicitudes y 467 de estas negadas. Con respecto a Antioquia, Turbo representa el 14% de las solicitudes realizadas y el 26% de las negaciones. Recordemos que Urabá es la subregión donde más reclamantes de tierra han sido asesinados y Turbo es el municipio al que confluyen muchas obras de infraestructura como vías y puertos.

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Bajo Cauca:

En el Bajo Cauca se encuentran el 11% de las solicitudes con respecto al departamento (1.961), y el 13% de las negaciones con respecto al departamento (223).

El Nordeste

Es la subregión que presenta más negaciones de acuerdo al total de los municipios que la componen. Llama la atención que, con respecto a las solicitudes presentadas, el municipio de San Roque tiene el mayor número de negaciones, casi el 50% (de 208 han sido negadas 101). Mientras tanto, la Anglo Gold Ashanti —minera a la que no se le ha permitido avanzar con su proyecto de La Colosa en el departamento del Tolima por las consultas populares—, tiene en San Roque todos los permisos, incluida la licencia ambiental e inicia su proyecto de minería a cielo abierto en un municipio que estaba 100% microfocalizado para la restitución de tierras. Allí, además de la barbarie a la que fue sometida esta población en la década del noventa e inicios del 2000 a causa de la violencia paramilitar, vale la pena recordar que recientemente, en el año 2015, fue asesinado en terrenos del título de la AGA un funcionario del Incoder que estaba midiendo predios.

Los retos: por fin el Gobierno debe ponerse del lado de los reclamantes de tierra y poner en cintura a los despojadores, proteger a la población, restituir la tierra arrebatada y desmontar las estructuras paramilitares que en alianza con algunos sectores del ejército y de los empresarios, y con la complicidad de algunas de las instituciones locales, impiden a sangre y fuego que la tierra llegue de nuevo a los campesinos.

3. Revisar Los títulos mineros

Otro de los temas que debe ser abordado en Antioquia para garantizar una eficaz y justa implementación de los acuerdos, es una revisión de los títulos mineros otorgados. El 18% del área del departamento esta titulada y más de un 80% solicitada para títulos mineros. Para el caso del Bajo Cauca más de un 40% de su territorio esta titulada y casi todo solicitado. Hay empresas como Mineros S.A. que, con más de 100 mil hectáreas en títulos, arrastra dentro de ellos titulaciones ilegítimas provenientes de títulos de la corona. Es así como alrededor del río Nechí controla 36 mil hectáreas. Comunidades como la de La Caucana en Tarazá, en 2014, fueron notificadas de que su solicitud de titulación de tierras no era viable porque estaban en límites con títulos mineros de Cerro Matoso. Igualmente todos los títulos de la Serranía de San Lucas deberán ser revisados, no solo por la protección del medio ambiente, sino para que las sustracciones de reserva forestal definidas para formalización de tierras no entren en nuevos conflictos con títulos mineros

4. La regulación para la implementación del acuerdo en el tema de RRI. (La ley de tierras)

El decreto ley propuesto en abril de 2017

El decreto ley propuesto por el gobierno en abril para, supuestamente, crear las condiciones jurídicas para implementar una RRI que rompa con la concentración de la tierra, reconozca a campesinos y comunidades étnicas como sujetos de derecho, y avance a un ordenamiento territorial rural, que frene la concentración y el despojo, está diseñado para darle más poder a los victimarios y acumuladores de tierras y negar las posibilidades de que los campesinos accedan a tierra o les sea restituida la que les fue arrebatada.

Una de las mayores inquietudes se encuentra en el desmonte que la ley propuso sobre artículos claves de la ley 160 de 1994 como las Unidades Agrícolas Familiares (UAF), al quitarle límites a la acumulación de baldíos e incorporar el derecho de superficie, que apunta más a un desarrollo de las Zidres que a los retos de la implementación del acuerdo sobre Reforma Rural Integral[7].

Ante la avalancha de críticas al proyecto, presentado en abril por la Agencia Nacional de Tierras ANT, este finalmente se descartó. El gobierno optó por partir los contenidos de la propuesta en dos proyectos[ii]. Un decreto con los aspectos más urgentes del acuerdo con las FARC en el punto uno —a propósito de las fuentes para el fondo de tierras, los requisitos y criterios para la formalización de la propiedad y todo lo referente al registro de sujetos susceptibles de acceso a tierra o formalización—. Y dejó los demás aspectos, supuestamente los más polémicos, para ser presentados como proyecto de ley al Congreso.

En mayo 12 se presenta un nuevo proyecto de decreto ley, “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”[8], de nuevo deja como uno de los beneficiarios de la reforma Rural integral a los grandes acumuladores de tierras. Esto es visible en la clasificación que define a “Los Sujetos de acceso a la tierra y formalización”, expuesta en el título I en los artículos 4, 5 y 6. Es inadmisible que se consideren sujetos de RRI, como lo define el artículo 6 a grandes acumuladores, y de paso se les legalice la acumulación fraudulenta de baldíos.

¿Para quién serán entonces las formalizaciones de 7 millones de hectáreas de campesinos que no tienen título?

Por ello, las FARC denuncian se metió un mico en el decreto de tierras y afirman lo siguiente:

“Conocimos que el proyecto radicado no sólo no corresponde a la versión elaborada conjuntamente por la CSIVI, sino que introdujo cambios abiertamente contrarios a las disposiciones acordadas. Leal al Acuerdo Final de Paz, la versión acordada reconocía como beneficiarios del acceso a tierras a campesinas y campesinos. La versión amañadamente radicada, amplia los beneficios a grandes propietarios a través del otorgamiento de derechos de uso”.[9]

Finalmente, después de los debates provocados por los contenidos del decreto, y de reuniones con las FARC para ajustar los desacuerdos contenidos en las dos propuestas de decretos anteriores, el 29 de mayo de 2017 se firma el decreto 902, donde si bien, desaparece del articulado los derechos de uso, se mantiene como beneficiarios de formalización de tierras  a grande propietarios: esto se puede evidenciar en el título I del articulado, referido a “sujetos de acceso a tierra y formalización”.

En los artículos 4 y 5 se definen los “Sujetos de acceso a tierra y formalización”, a “título gratuito” y a título “parcialmente gratuito”. Los primeros con el criterio de no poseer un patrimonio neto que supere los doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de participar en el programa de acceso a tierras, y los segundos que no exceda de setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

En el artículo 6 aparecen de nuevo los grandes propietarios

Artículo 6. Sujetos de formalización a título oneroso. Las personas naturales o jurídicas cuyo patrimonio neto sea superior a los setecientos (700) salarios mínimos legales mensuales vigentes, o que sean propietarios, poseedores u ocupantes de otros predios rurales iguales o superiores a una UAF…

Por último, adquiere gran importancia en el proceso de implementación el DECRETO 893 de 28 de mayo DE 2017, «Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial-PDET-“. Por el momento solo queremos destacar el tema de los territorios priorizados en Antioquia.

En el artículo 3, se define como cobertura geográfica170 municipios agrupados en 16 PDET. De estos municipios 24 están en Antioquia (14% del total): 8 en el PDET Urabá Antioqueño que incluye los municipios de Apartadó, Carepa, Chigorodó, Dabeiba, Mutatá, Necoclí, San Pedro de Urabá y Turbo. Al PDET Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño se articulan 13 municipios, Amalfi, Anorí, Briceño, Cáceres, Caucasia, El Bagre, Ituango, Nechí, Remedios, Segovia, Tarazá, Valdivia y Zaragoza. De otro lado, Yondó queda articulado al PDET del Sur de Bolívar y Murindó y Vigía del Fuerte al PDET del Chocó.

Estos 24 municipios priorizados en Antioquia para los PDET, deben ser objeto de especial interés, generar un proceso de articulación de los actores del territorio que no solo generen proceso de amplia participación, sino dinámicas de empoderamiento de las comunidades étnicas, campesinas, coquicultores y mineros informales en los territorios. La articulación entre la ANT, La Agencia Nacional para la Reincorporación, los gobiernos y autoridades locales. El reto es desarrollar allí procesos de RRI y por tanto el registro y proceso de inscripción de sujetos de acceso a la tierra y formalización será clave, para que efectivamente las víctimas, las comunidades étnicas y los campesinos que no han tenido acceso a la tierra o no gozan de su titularidad sean realmente los sujetos de derechos de la reforma y simultáneamente estos territorios sean reparados de manera colectiva. Aquí será clave las Agendas territoriales de Paz que han venido ya en estos últimos años construyendo los actores del territorio de manera articulada.

La discusión sobre el ordenamiento rural de la propiedad debe ser el centro allí, articular a las circunscripciones especiales que hacen parte del acuerdo en el punto dos de la Habana y discutir a fondo el tema de las reservas campesinas, pues algunos de los municipios hacen parte de la Reserva Campesina del Valle Rio Cimitarra.

Conclusiones

  • Antioquia es el departamento con mayor número de víctimas, de familias campesinas desplazadas y de mayor magnitud en el despojo de tierras; a esta realidad no se corresponde que a cinco años de la ley 1448, solo unas 5 mil hectáreas hayan sido restituidas a sus propietarios, esto equivale al 1,6% de las más de 300 mil hectáreas adjudicadas fraudulentamente entre los años 2006 y 2012.
  • Diez municipios agrupan el 48% de las solicitudes de restitución de tierras en todo el departamento.
  • Diez municipios tienen el 72% de las solicitudes de restitución de tierras negadas en todo el departamento y solo sumando la subregión de Urabá son el 42%.
  • Deben ser revisadas las 1.764 solicitudes de restitución negadas, pues las razones no son claras y pueden estar favoreciendo intereses de actores empresariales responsables del despojo.
  • Tener clara las fuentes del fondo de tierras, implica la reversión de los baldíos adjudicados fraudulentamente en Antioquia, -al menos las 306.700 hectáreas entre los años 2006 y 2012-, tener un balance claro de los bienes en extinción de dominio y una reglamentación a la legislación que ponga el fondo de tierras como centro. Deben revertirse adjudicaciones de predios en extinción de dominio como por ejemplo los que posee la empresa Cemex en Maceo, unas 472 hectáreas.
  • Se requiere una revisión de los títulos mineros, para darle prioridad a las comunidades campesinas y étnicas.
  • Es urgente tener un conocimiento de las tierras baldías y sin formalizar en Antioquia y configurar la base de datos de beneficiarios de formalización, ejerciendo una fuerte vigilancia por parte de las comunidades tanto a la Agencia Nacional de Tierras como a las autoridades locales responsables de organizarlos, para que efectivamente sea campesinos y comunidades étnicas a las que les sea garantizado su derecho a la tierra.
  • El ordenamiento rural de la propiedad debe incluir la reserva campesina que permitan el reconocimiento del sujeto campesino, con tierra, poder y recursos.
  • Los 24 municipios priorizados en Antioquia para los PDET, deben ser objeto de especial interés, generar un proceso de articulación de los actores del territorio que no solo generen proceso de amplia participación, sino dinámicas de empoderamiento de las comunidades étnicas, campesinas, coquicultores y mineros informales en los territorios. La articulación entre la ANT, La Agencia Nacional para la Reincorporación, los gobiernos y autoridades locales. El reto es desarrollar allí procesos de RRI y por tanto el registro y proceso de inscripción de sujetos de acceso a la tierra y formalización será clave, para que efectivamente las víctimas, las comunidades étnicas y los campesinos que no han tenido acceso a la tierra o no gozan de su titularidad sean realmente los sujetos de derechos de la reforma y simultáneamente estos territorios sean reparados de manera colectiva. Aquí será clave las Agendas territoriales de Paz que han venido ya en estos últimos años construyendo los actores del territorio de manera articulada.

 


 

[1] Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. (2016). Colombia. Pág. 17.

[2]Ver reporte de la Unidad de Víctimas a mayo de 2017: http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV

[3] Forjando Futuros e Instituto popular de capacitación -IPC- (2012). Restitución Colectiva de tierras en Colombia. Pag 71.

[4] Betancur, María Soledad (2015). Reparar a Urabá como territorio. Boletín del Observatorio de derechos Humanos No 18. IPC.

[5] URT. (2016). página 37.  Informe de Gestión Unidad de Restitución de Tierras. Recuperado de: https://www.restituciondetierras.gov.co/documents/10184/698900/Informe+de+gestio%CC%81n+2016+_FINAL.pdf/efa8707a-129b-4ae0-bd88-30ae2f766245

[6] Según Sabogal, “En casi todo el país la tasa de no inclusión es de cerca del 60-70 por ciento. No necesariamente significa que sea una persona fraudulenta. Hemos encontrado mucho campesino que quiere resolver el pleito de linderos con su vecino con nosotros. O el caso de herederos de predios que no se ponen de acuerdo y acuden a la Unidad. No falta el heredero que nos cuenta que fue la guerrilla el que le quitó el predio y se lo dejó al hermano. Y uno habla con el hermano y dice: ‘ese es un mentiroso, no fue la guerrilla. Lo que pasa es que él se fue y nunca más volvió y yo estaba con mi papá y yo fui el que lo mantuve los últimos años’. Entonces uno advierte ahí un problema entre hermanos. Ese tipo de casos no van al juez. Y también hemos encontrado el avivato, el que quiere reclamar cuando no tiene derecho. Esos casos se los enviamos a la Fiscalía, que son muy pocos, también hay que decirlo”. http://www.verdadabierta.com/restitucion-de-bienes/6574-unidad-de-tierras-ha-rechazado-24-712-mil-solicitudes-de-restitucion

[7] Peña Duque, M. (27 de abril de 2017). Campesinos vs. terratenientes y empresarios agroindustriales. Medellín, Colombia: Agencia de Prensa IPC. Recuperado de: http://www.ipc.org.co/agenciadeprensa/index.php/2017/04/27/campesinos-vs-terratenientes-y-empresarios-agroindustriales/

[8] Disponible en: http://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/noticias/decreto_leypor_el_cual_se_adoptan_medidas_para_facilitar_la_implementacion_de_la_reforma_rural_integral_contemplada_en_el_acuerdo_final_en_materia_de_tierras.pdf

 [9] El espectador, Farc Denuncian mico en decreto de tierras. Mayo 21 de 2017. Disponible en: http://www.elespectador.com/noticias/politica/farc-denuncian-mico-en-decreto-de-tierras-articulo-694838

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