El PDET de Urabá: ¿otra promesa incumplida?

Artículo de opinión elaborado por la historiadora Yolima Bedoya Jaramillo.

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El Acuerdo de Paz definió construir los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) para 16 zonas rurales del país, afectadas de manera profunda por el conflicto y marginadas por el Estado, como un mecanismo para avanzar en la Reforma Rural Integral[1]. El objetivo planteado es contribuir al cierre de brechas de desigualdad e inequidad, lo cual implica aportar en la resolución de temas estructurales sobre la tierra y el territorio como restitución, legalización, formalización y adjudicación, así como abordar el debate sobre el modelo de desarrollo para la ruralidad.

Dos momentos de este proceso se han vivido: el despliegue logístico y metodológico para construir los Programas y el inicio de la implementación bajo el Gobierno de Iván Duque. Sobre estos dos momentos quisiera plantear algunos interrogantes en torno a los sentidos de la participación y el desarrollo; todo esto desde la experiencia del PDET en el Urabá y los retos que tiene.

Ruta del proceso PDET Urabá

Dabeiba, Mutatá, Turbo, Chigorodó, Carepa, Apartadó, Necoclí y San Pedro de Urabá fueron los municipios que hicieron parte del proceso. Para ello, la Agencia de Renovación del Territorio (ART) creó 82 núcleos veredales o Unidades Básicas de Planeación, y convocó a igual número de preasambleas, donde los asistentes realizaron propuestas en ocho temáticas. De cada pilar hubo delegación a equipos motores, quienes decantaron las propuestas y firmaron los pactos comunitarios por municipio. El resultado de esta primera fase evidenció gran número de exigencias de acceso formal a la tierra, con libertad para producir, y construcción de vías terciarias.[2]

En la segunda fase, se firmaron los pactos municipales, donde la participación campesina y étnica fue más reducida, e hicieron presencia otras fuerzas vivas de la sociedad, como secretarías de Gobierno, academia, empresas, organizaciones de la sociedad civil, entre otros, quienes tenían la posibilidad de modificar, articular, reforzar o crear nuevas propuestas. Y, por último, se firmó el pacto subregional en septiembre de 2018.

La ART destacó la importancia del proceso vivido en Urabá, ya que hubo participación de “10.470 actores del territorio”[3]. Así mismo, entidades que hacen seguimiento a la implementación, como el Instituto Kroc,[4] consideran que en términos nacionales, este ha sido el ejercicio de planeación con mayor participación en la historia del país.

En efecto, es probable que haya registro de asistencia de cerca de 200.000 personas a nivel nacional, lo que representa un hecho significativo en términos de relacionamiento del Estado con comunidades excluidas; además, muy valioso para el reconocimiento de la situación actual del campesinado y las comunidades étnicas. No obstante, queda un sinsabor ante la exaltación a los números más que a los resultados que se tienen a la fecha, ya que no es claro el proceso de ejecución de las obras porque depende de las gestiones que la ART realice con los diferentes entes del Estado en los niveles locales, regionales y nacional. Además, no existe nada que obligue a los próximos gobernantes locales y regionales a ejecutar las acciones, más allá de la voluntad política; adicionalmente, no hay los recursos económicos para hacer de estos programas una realidad.[5]

Campesinado y comunidades étnicas asistieron a todo el proceso, pero no con ello decidieron la planeación sobre su territorio y lo que debería implicar. Fueron citados para hacer un listado de las problemáticas que los aquejan, donde muchos de sus principales intereses no quedaron consignados en el Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR), que será el insumo para que la ART realice las gestiones para la puesta en marcha de los Programas. El proceso metodológico convocó de manera amplia pero no hubo previsión política para mantener coherencia entre las propuestas del nivel veredal y las que finalmente quedaron en el PATR.

En concreto, esto sucedió con las iniciativas sobre construcción de infraestructura y adecuación de tierras consignadas en el segundo pilar. Las comunidades en Urabá tienen un retraso histórico en vías terciarias; por tal razón, la exigencia de estudios, apertura y construcción de vías terciarias fue protagonista en las iniciativas y en los ejercicios de construcción de Visión del PDET. No obstante, esta necesidad no aparece consignada en el PART. En el siguiente cuadro se aprecian algunas de las iniciativas del pilar, consignadas en todos los pactos municipales y lo que quedó en el programa final.

Cuadro comparativo iniciativas en infraestructura  y adecuación de tierras, propuestas comunitarias y lo que quedó en el pacto.
Iniciativas sobre Obras de Infraestructura en materia vial de los Pactos Municipales.[6] Total iniciativas en Infraestructura y adecuación de Tierras consignadas en el PDET Regional.
Necoclí

Construir vías terciarias nuevas en el municipio de Necoclí –Antioquia.

Gestionar proyecto para el estudio, diseño y construcción de placa huellas en algunas veredas del municipio de Necoclí -Antioquia.

Realizar actividades de mejoramiento de vías para agilizar el desplazamiento de la población en el municipio de Necoclí, departamento de Antioquia.

Adelantar los estudios y diseños para definir la construcción de drenajes en las zonas rurales de los municipios PDET de la subregión del Urabá Antioqueño, con el fin de mitigar las inundaciones.

Estructurar, rehabilitar y mejorar la conexión Murindó-Puerto Lleras-Urada-Pavarandó-Mutatá.

Estructurar, rehabilitar y mejorar la conexión Turbo-Apartadó-Carepa-Chigorodó.

Estructurar, rehabilitar y mejorar la conexión rural Belén de Bajirá-Golfo de Urabá.

Gestionar ante los entes territoriales y autoridades competentes, para que se elaboren los estudios que permitan determinar, priorizar y ejecutar los dragados de los ríos de la subregión PDET del Urabá Antioqueño.

Mejorar y adecuar el corredor vial, que incluya puentes y obras de Necoclí – Pueblo Nuevo – San José de Mulatos – El Tres-San Pedro de Urabá – Valencia (Córdoba).

Realizar estudios, diseños y construcción de Distritos de riego en la subregión del Urabá Antioqueño.

Realizar los estudios de categorización, inventario y proceso de legalización de vías terciarias de los municipios PDET de la subregión de Urabá Antioqueño.

Turbo

Construir infraestructura vial que permita la movilidad de la población perteneciente a la zona rural del Distrito Especial Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo.

Carepa

Construir nuevas vías rurales, para garantizar la movilidad vial en las veredas del municipio de Carepa, Antioquia.

Garantizar la movilidad vial terrestre, mediante la construcción de los puentes vehiculares faltantes, en las vías de todos los núcleos veredales del municipio de Carepa, departamento de Antioquia.

Chigorodó

Aperturar nuevas vías terciarias para mejorar el desplazamiento de las comunidades indígenas y campesinas del municipio de Chigorodó, Antioquia.

Adecuar y ampliar la red de vías terciarias para mejorar la movilidad del municipio de Chigorodó.

Dabeiba

Construir carretera para mejorar el acceso las comunidades del núcleo indígena Antadó Guabina del municipio de Dabeiba, Antioquia.

Realizar estudios técnicos para construcción de vías terciarias en las veredas Alto Bonito, Guineales, Quiparadó, Choromandó, Tocunal, Tascón, La Balsita y Barrancón Rosalía del municipio de Dabeiba, Antioquia.

Realizar estudios técnicos de diseños para la construcción de vías en placas huella en las zonas rurales del municipio de Dabeiba, Antioquia.

Mutatá

Mejorar las vías terciarias de la zona rural del municipio de Mutatá- Antioquia.

Construir las vías terciarias requeridas en la zona rural del municipio de Mutatá – Antioquia.

San Pedro de Urabá

Construir y adecuar las vías en todos los núcleos veredales y las comunidades indígenas, en San Pedro de Urabá, Antioquia.

Apartadó

Construir infraestructura vial, para todos los núcleos veredales del municipio de Apartadó, con el objetivo de mejorar la movilidad de los peatones y vehículos.

Construir placa huellas en zonas veredales del municipio…

Estudiar, diseñar y construir puentes vehiculares que comuniquen a los núcleos campesinos, resguardos indígenas y consejo comunitario de comunidades negras de Puerto Girón del municipio de Apartadó.

Mejorar las vías terciarias de Apartadó con participación comunitaria para mejorar la movilidad y el libre tránsito de la población rural.

Una vez revisado el cuadro, surgen las preguntas:  ¿la participación de las comunidades sólo fue consultiva? ¿Cómo implementar lo que realmente necesitan? ¿Cómo restablecer derechos vulnerados históricamente? ¿Por qué no respetar las exigencias comunitarias?

Participar debe trascender el ejercicio de la masividad para la consulta, para centrarse en el respeto de las decisiones comunitarias sobre el desarrollo de su territorio. Si las comunidades exigen red vial terciaria, siguiendo con el mismo ejemplo, el Estado como garante de derechos debe brindar las herramientas legales, formativas, logísticas, económicas y políticas para gestionar los estudios y ejecutar la apertura vial, en lugar de poner obstáculos.

La ART debe tomar la decisión de realizar un segundo momento de trabajo en las comunidades (con los insumos de los pactos comunitarios y municipales, con una propuesta económica real de financiación y con claridad en la nueva arquitectura institucional) para priorizar las obras a ejecutarse en el corto, mediano y largo plazo. Además, debe haber un escenario permanente con participación y decisión comunitaria sobre el desarrollo de todo el proceso. Este espacio puede ser la Red de Aliados Estratégicos (RAE), que es la estrategia para que diferentes sectores de la sociedad civil construyan visión territorial y estén en todo el proceso de implementación, asegurando que la participación mayoritaria de esta sean las comunidades y de esta manera, garantizar la decisión comunitaria permanente de cara al avance de la Reforma Rural Integral.

Son las comunidades las que saben qué necesitan y no los funcionarios en los escritorios, como lo dice un líder comunitario de San José de Apartadó: “Construyendo la vía nos resolvemos el problema del colegio en cada vereda, porque los niños pueden bajar hasta el pueblo a estudiar y volver en la tarde a la casa”. El PDET debe ejecutar las obras que permitan el desarrollo de la ruralidad y no gastarse el dinero en pequeñas infraestructuras que en nada suman a lo estructural,  porque más vale tener saneado el territorio y contar con red vial terciaria, que tener 50 casetas comunales pintadas, aunque también haya que pintarlas.

Y el debate por el “desarrollo con enfoque territorial”, ¿pa´ cuándo?

El empresariado antioqueño tiene hace más de 50 años proyectado el Urabá Darién. Hoy en día se construye una carretera 4G de Medellín al Mar y se proyectan dos puertos y un aeropuerto en Necoclí. Es claro que existe una propuesta empresarial que pretende continuar con un modelo agroexportador de productos como palma de aceite o banano; modelo que ha implicado desplazamiento y despojo para las comunidades rurales, miles de personas que lo perdieron todo y aún no han sido reparadas.

Entonces, ¿el PDET va a dar respuesta a las consecuencias de la imposición de ese modelo de desarrollo devastador para las comunidades? ¿O, simplemente, va a obviar esa parte y se quedará en la construcción de pequeñas infraestructuras comunitarias?

El resultado del PDET debe medirse en relación con su surgimiento: el Punto 1 de los Acuerdos de Paz pactados entre el Gobierno Nacional y la extinta guerrilla de la Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), sobre Reforma Rural Integral. Este es el instrumento para avanzar en dicha propuesta de Reforma, por lo cual la implementación debe responder al por qué y para qué fue creado. Así las cosas, pensar en ello debe partir por contribuir a resolver las problemáticas de tierras.

Urabá cuenta con más de 6.300 demandas de restitución de tierras, a la fecha no se ha resuelto a favor de los reclamantes ni el 5%, y la Ley 1448 termina en 2021. Los reclamantes de tierras están preocupados porque el futuro es incierto y de no extenderse el plazo y agilizar los procesos nos estaríamos enfrentando al fracaso de la política pública para la atención a las víctimas y validando el despojo de tierras.

Existe una grave situación de informalidad sobre la tierra, lo cual limita el desarrollo económico de los pequeños productores y la tranquilidad de estar en sus predios. Por eso el Estado debe avanzar de manera urgente en formalización, legalización y adjudicación de predios. Y, precisamente para ello, debe darse el fortalecimiento de La Agencia Nacional de Tierras, porque no cuenta con equipo completo para avanzar en el saneamiento de los predios y tampoco con los recursos económicos necesarios.

Solo el municipio de Apartadó cuenta con 13 títulos mineros, y algunos de ellos pueden poner en riesgo la Serranía del Abibe, que nace en el Nudo del Paramillo y hace parte de la Cordillera Occidental. La Serranía cuenta con gran biodiversidad y en ella nace el río Apartadó que surte de agua al municipio. Hacer minería en sus alrededores puede poner en peligro el agua y la naturaleza Además, podría dar continuar al despojo de tierras para favorecer los intereses mineros.

También, existen problemáticas para legalización, restitución y ampliación de resguardos indígenas y consejos comunitarios. Una de ellas, la disputa entre el Consejo Comunitario de Puerto Girón con el proyecto de Puerto Antioquia, ya que una parte de las tierras que usarán para la construcción del terminal marítimo son del consejo y por más de 20 años el Estado les ha demorado la titulación.[7]

Es claro que un acuerdo de paz entre dos de los múltiples actores del conflicto no va a resolver todas las problemáticas históricas del país. Sin embargo, debe dar pasos cualitativos para que el campesinado pueda vivir de manera tranquila, segura y tener un desarrollo económico desde lo que ha sido su esencia histórica: la producción agropecuaria para la sostenibilidad alimentaria, no sólo de ellos sino de todo un país. Por eso, en el Urabá se disputa el modelo agroexportador impuesto por sectores económicos con la posibilidad de producir alimento y desarrollo económico desde el agro, en la más alta variedad y no con monocultivos que esclavizan a los trabajadores y envenenan la tierra.

Las comunidades necesitan, con urgencia, respuestas claras para que sean efectivas la restitución, legalización y adjudicación de predios; construir la red vial terciaria para toda la subregión, frenar el avance de la asignación de títulos mineros, antes que sea una problemática que desangre nuevamente la región; diversificar la producción agropecuaria que permita avanzar en la soberanía alimentaria y modelo económico basado en la producción agropecuaria y turística; la protección de la Serranía del Abibe y del Cañón de la Llorona; la garantía del acceso al mar y a los ríos para los habitantes del territorio.

Esas son parte de las propuestas que, durante diez meses, las comunidades construyeron y que pretenden sean el centro de la ejecución del PDET desde su perspectiva sobre cómo debería ser el desarrollo para su región. Para ello, el PATR debe ser una guía, en vez de convertirse en el obstáculo para la planeación comunitaria. Y, en ese sentido, la Agencia de Renovación del Territorio debería:

  • Volver a las comunidades para que estas realicen la priorización a corto, mediano y largo plazo de los proyectos y programas a desarrollar.
  • Fortalecer la Red de Aliados Estratégicos como espacio de las comunidades para trabajar de manera conjunta con la ART.
  • Definir el tema de recursos económicos para la ejecución.
  • Generar un escenario de articulación interinstitucional para que exista una intervención conjunta y responsable.
  • Respetar la voz comunitaria, la voz de esos más de 10.000 actores del territorio.

[1] Las 16 regiones con PDET son: Alto Patía – Norte del Cauca, Arauca, Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño, Catatumbo, Chocó, Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteño, Macarena – Guaviare, Montes de María, Pacífico Medio, Pacífico y Frontera Nariñense, Putumayo, Sierra Nevada – Perijá, Sur de Bolívar, Sur de Córdoba, Sur de Tolima y Urabá antioqueño.

[2] Los resultados de las preasambleas, que son el centro del proceso, se encuentran en los pactos comunitarios.

[3] Pacto Subregional Urabá antioqueño. 13 y 14 de septiembre de 2018.

[4] Kroc Institute for International Peace Studies.

[5] El Gobierno creó el Plan Marco de Implementación en el cual reza que: “La financiación de los PDET y los PATR se programará en el marco de la sostenibilidad fiscal de acuerdo al marco de gasto de mediano plazo y en estricto cumplimiento de la regla fiscal. Bajo este marco, el artículo 9 del Decreto Ley 893, establece que para la financiación de los PDET y los PATR el Gobierno nacional y las entidades territoriales contarán con los recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), del Sistema General de Participaciones (SGP), del Sistema General de Regalías (SGR) y las diferentes fuentes de financiación públicas o privadas, conforme a sus respectivos regímenes legales, así como recursos de la cooperación internacional.” Además de esto, la estrategia contempla las Obras por Impuestos, que busca que grandes empresas paguen impuestos por medio de construcción de obras públicas o dotaciones.

En esta medida, hay que tener en cuenta que para el 2019 se calcula una desfinanciación del PMI en por lo menos un 40 % anual. Para 2019 se asignaron 1,63 billones del PGN para programas ligados de la implementación de los cuales 723.408 millones de pesos son para la Reforma Rural Integral.

[6] En aras al ejercicio, acá se registra solo una parte de las iniciativas sobre construcción, ampliación, adecuación de vías. Para mayor detalle ir a los Pactos comunitarios y a los Pactos municipales, todo lo referido al pilar 2.

[7] Disponible en: https://verdadabierta.com/disputas-de-tierra-ante-la-justicia/puerto-antioquia-irregularidades-de-gran-calado/

* Las ideas aquí expresadas son responsabilidad exclusiva de la autora y en nada comprometen al Instituto Popular de Capacitación (IPC).

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